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關于政協(xié)第十三屆全國委員會第五次會議第05098號（資源環(huán)境類395號）提案答復的函
自然資協(xié)提復字〔2022〕119號
姜建初委員：
您提出的《關于制定〈中華人民共和國生態(tài)修復法〉的提案》收悉。您的提案對于推動生態(tài)修復法制化、制度化，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性具有重要作用。您的提案由我部、生態(tài)環(huán)境部分別辦理，現結合我部工作答復如下。
一、有關背景情況及主要考慮
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了加強生態(tài)文明建設的重大決策部署。在習近平生態(tài)文明思想指引下，各部門、各地區(qū)積極統(tǒng)籌開展山水林田湖草沙一體化保護和修復，取得了積極成效。
生態(tài)修復是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多部門、多學科、多領域。目前，國土空間生態(tài)修復工作尚無專門法律法規(guī)，僅在區(qū)域性（如長江保護法等）或相關領域（如森林法、草原法、水土保持法等）法律中部分涉及生態(tài)修復內容，缺乏共同遵循的法律規(guī)定。制定《生態(tài)修復法》對于保障我國生態(tài)修復工作科學、規(guī)范、有序開展，促進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理具有重要意義。我部將認真研究、系統(tǒng)謀劃，與相關部門共同推動《生態(tài)修復法》的制定和出臺。
二、目前已開展的工作
（一）關于制定綜合《生態(tài)修復法》的建議。
自然資源部高度重視立法工作。目前，在配合完成《森林法》《濕地法》《土地管理法》等法律制修訂工作基礎上，正在牽頭或配合有關部門加快推進《國土空間開發(fā)保護法》《礦產資源法》《耕地保護法》《海洋環(huán)境保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》《國家公園法》等相關法律制修訂工作。其中，《國土空間開發(fā)保護法》設立“生態(tài)修復”專章，擬明確生態(tài)修復相關要求；《耕地保護法》設立“耕地生態(tài)保護”專章，擬明確生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)退耕、耕地污染監(jiān)測與防控、耕地污染處置、耕地生態(tài)保護修復、社會資本參與、耕地生態(tài)產品價值實現等法律規(guī)定；《礦產資源法》設立“礦區(qū)生態(tài)修復”專章，擬對礦區(qū)生態(tài)修復責任主體、修復方案、修復資金、分區(qū)分期修復、驗收，以及相關法律責任和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償等作出規(guī)定；《海洋環(huán)境保護法》修訂工作中積極爭取將海洋生態(tài)修復有關職責和工作要求納入修訂草案。以上工作為制定《生態(tài)修復法》提供了相關立法和實踐基礎。
（二）關于“確立生態(tài)安全優(yōu)先原則”“確立系統(tǒng)性修復原則，維護生態(tài)系統(tǒng)的整體性”“構建生態(tài)修復基金，統(tǒng)籌管理，高效使用生態(tài)修復基金”“生態(tài)修復的類型化”“生態(tài)修復的監(jiān)管體系”等通過制定《生態(tài)修復法》構建相關制度的建議。
1．關于確立生態(tài)安全優(yōu)先原則。
習近平總書記在黨的十九大報告中提出“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”，在黨的二十大報告中繼續(xù)要求“加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程”。為落實習近平總書記重要指示，確保關系國家生態(tài)安全的重要生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先修復，2020年6月，發(fā)展改革委、我部聯(lián)合印發(fā)了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，明確了青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）、長江重點生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）、北方防沙帶、東北森林帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障格局，布局了“三區(qū)四帶”生態(tài)保護和修復、自然保護地及野生動植物保護、生態(tài)保護和修復支撐體系建設9個重大工程。2021年12月至2022年3月，9個重大工程專項建設規(guī)劃均印發(fā)實施。同時，我部針對生態(tài)修復重點領域工作編制實施專項行動計劃，部署省級、市級國土空間生態(tài)修復規(guī)劃編制工作，構建了“國家規(guī)劃＋重點區(qū)域、流域、海域專項規(guī)劃＋專項行動計劃＋地方規(guī)劃”的國土空間生態(tài)修復規(guī)劃體系，確保國家生態(tài)安全屏障得到優(yōu)先保護修復。
2．關于確立系統(tǒng)性修復原則，維護生態(tài)系統(tǒng)的整體性。
習近平總書記強調“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹，用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”。我部將習近平總書記的指示精神貫徹國土空間生態(tài)修復始終，不斷強化系統(tǒng)思維，提升統(tǒng)籌能力。為推進山水林田湖草沙一體化保護修復，“十三五”期間，我部與財政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開展了山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點，中央財政安排獎補資金500億元，支持24個省份實施了25個試點項目。“十四五”期間中央財政繼續(xù)安排資金支持山水工程，聚焦“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障，強化工程實施的科學性、系統(tǒng)性和實效性，目前已支持19個山水工程。2020年，我部、財政部、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南（試行）》，指導和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護和修復工程實施，明確要求遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性、動態(tài)性及其內在規(guī)律，對山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素進行整體保護和修復。近年來，我部陸續(xù)發(fā)布《國土空間生態(tài)保護修復工程實施方案編制規(guī)程》《國土空間生態(tài)保護修復工程驗收規(guī)范》《礦山生態(tài)修復技術規(guī)范》《海洋生態(tài)修復技術指南（試行）》等行業(yè)標準和技術指導性文件，指導各地以生態(tài)系統(tǒng)整體性和相對完整的自然地理單元為基礎，統(tǒng)籌各類生態(tài)要素，科學系統(tǒng)實施生態(tài)修復。
3．關于構建生態(tài)修復基金。
由于生態(tài)保護修復歷史欠賬多、問題難點多、現實矛盾多，生態(tài)修復任務艱巨，資金投入缺口大，我部始終堅持將促進社會資本參與生態(tài)保護修復，作為解決生態(tài)保護修復資金瓶頸問題的重要手段。一是我部、林草局牽頭起草并報中央深改委審定、2021年10月《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》印發(fā)，從規(guī)劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面釋放政策紅利，引導社會資本參與生態(tài)保護修復。二是落實《國務院關于印發(fā)礦產資源權益金制度改革方案的通知》，指導各地加快推進礦山地質環(huán)境治理保證金制度改革，按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、責權統(tǒng)一、使用便利”的原則，全面建立和實施礦山地質環(huán)境治理恢復基金制度。修正《土地復墾條例實施辦法》，將采礦生產項目的土地復墾費用預存，統(tǒng)一納入礦山地質環(huán)境治理恢復基金進行管理，優(yōu)化管理程序，提高企業(yè)資金使用效率。三是會同國家開發(fā)銀行等部門開展生態(tài)修復基金有關研究，探索建立國土空間生態(tài)修復基金。
4．關于生態(tài)修復的類型化。
我部積極推動構建生態(tài)修復分類實施機制，強化生態(tài)修復的針對性和科學性。在實施主體方面，一是劃分中央和地方事權，將對維護國家生態(tài)安全屏障具有重要的全局性和戰(zhàn)略性意義、生態(tài)受益范圍廣的生態(tài)保護修復，確認為中央財政事權，對生態(tài)安全具有重要保障作用、生態(tài)受益范圍較廣的重點生態(tài)修復確認為中央和地方共同財政事權，將生態(tài)受益范圍地域性較強的生態(tài)修復確認為地方財政事權。二是劃分礦山生態(tài)修復責任。對生產礦山要求由礦山生產企業(yè)負責礦山生態(tài)修復工作，履行法定義務；對于歷史遺留廢棄礦山，要求由各級政府承擔生態(tài)修復責任。三是探索推動建立占用生態(tài)空間補償制度。提請中辦、國辦印發(fā)了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，其中明確提出“堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產的占用補償制度”，積極開展占用生態(tài)空間補償研究，將相關內容納入正在制定的《國土空間開發(fā)保護法》等法律法規(guī)，推動利用補償資金開展生態(tài)修復。同時，配合財政部提請中辦、國辦印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，配合發(fā)改委研究制定《生態(tài)保護補償條例》，出臺了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，全面加強生態(tài)保護補償工作。在實施對象方面，一是聚焦重點區(qū)域、流域，開展山水林田湖草沙一體化保護修復工程，“十三五”以來中央財政共支持44個山水工程，有效提升了重點生態(tài)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。二是整體推進礦山生態(tài)修復，圍繞國家重大戰(zhàn)略，在長江、黃河等重要流域以及京津冀周邊、汾渭平原、青藏高原等重點區(qū)域組織開展歷史遺留礦山生態(tài)修復，改善了礦區(qū)生態(tài)狀況和周邊人居環(huán)境。三是堅持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動開展海洋生態(tài)修復，通過組織實施“藍色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)生態(tài)修復、紅樹林保護修復專項行動等重點工程，改善實施區(qū)域濱海濕地生態(tài)服務功能。四是針對農村土地利用存在的突出問題，部署開展全域土地綜合整治試點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，通過“全域規(guī)劃、全域設計、全域整治”措施，整體推進農用地整理、建設用地整理和生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產、生活、生態(tài)空間格局。在修復方式方面，強調保護優(yōu)先、以自然恢復為主，要求根據生態(tài)系統(tǒng)破壞、退化程度，采取保育保護、自然恢復、人工輔助、生態(tài)重塑等方式分類開展生態(tài)修復。
5．關于生態(tài)修復的監(jiān)管體系。
我部高度重視國土空間生態(tài)修復的全生命周期管理，著力構建生態(tài)修復成果監(jiān)督管理體系。在生態(tài)修復監(jiān)測評價方面，研究和探索重點區(qū)域（流域）生態(tài)監(jiān)測評價，在國土“三調”基礎上，初步研究提出我部推進生態(tài)監(jiān)測評價的工作目標、總體思路和實施方案；組織開展地上、地表、地下各類數據分析，吸收國內外生態(tài)分區(qū)成果，研究編制我國陸域自然生態(tài)地理與國土空間修復分區(qū)方案；組織在部分區(qū)域探索開展生態(tài)監(jiān)測評價試點。在自然資源監(jiān)管執(zhí)法方面，嚴格按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)和《關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》等相關文件要求，開展國土空間用途管制實施監(jiān)管工作，堅決遏制新增違法占地、占海等破壞生態(tài)行為的發(fā)生。在自然資源督察方面，2018年機構改革以來，國家自然資源督察機構針對地方違法侵占耕地挖湖造景等問題，持續(xù)開展耕地保護督察，對督察發(fā)現的問題向省級政府發(fā)督察意見書，督促地方整改；2021年針對9省份礦產資源無序開發(fā)破壞生態(tài)等突出問題開展礦產資源督察，發(fā)現有的地方借生態(tài)修復名義違法開采礦產資源，并就有關問題進行通報，督促地方整改；2021年對沿海10省份組織開展了海洋督察工作，同時跟蹤了海南省海洋專項督察整改；對敦煌陽關林場防護林被毀等問題開展調查和督察。在項目管理方面，研究制定《關于加強國土空間生態(tài)修復項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》，強化對生態(tài)修復項目立項、設計、實施、驗收、后期管護等全過程管理，提高項目實施的規(guī)范性和科學性。
三、下一步工作計劃
黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指引下，我部在生態(tài)修復工作方面做出了積極探索和實踐，具備了一定的工作基礎、理論基礎和實踐基礎，取得了一些試點工作經驗，形成了一批生態(tài)修復典型案例，為《生態(tài)修復法》的立法奠定了良好基礎。習近平總書記在二十大報告中指出要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”“加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程”“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”，為我們做好生態(tài)修復工作指明了方向，也為科學立法提供了重要指引。
下一步，我部將結合工作實踐，開展國土空間生態(tài)修復立法前期研究工作，積極爭取立法機關支持，力爭納入國務院有關立法計劃，以法律形式落實習近平總書記和黨中央、國務院關于生態(tài)保護修復的重大決策部署。
感謝您對生態(tài)修復工作的關心和支持！
自然資源部
2022年12月5日
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