環(huán)境影響評價、排污許可、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度銜接進展及展望
摘要：環(huán)境影響評價、排污許可與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是我國固定污染源環(huán)境治理的三項重要制度，妥善處理三者之間關(guān)系是構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的內(nèi)在要求。國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》明確了三者的銜接要求，即排污許可制有機銜接環(huán)境影響評價制度，依排污許可證嚴格開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，實現(xiàn)“一證式”執(zhí)法監(jiān)管。5年多來，各級生態(tài)環(huán)境部門以此為目標(biāo)，推動三項制度各自不斷完善、相互逐步銜接，取得了明顯成效，但仍需解決存在的堵點和難點問題，提升三項制度的協(xié)同治理效能，助力構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。本文從制度設(shè)計、實際操作兩個層面分析了三項制度銜接中有關(guān)問題的成因，并提供了具有可操作性的解決路徑。
引言
環(huán)境影響評價、排污許可與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是我國固定污染源環(huán)境治理的三項重要制度，妥善處理三者之間關(guān)系是構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的內(nèi)在要求。國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》明確了三者的銜接要求，即排污許可制有機銜接環(huán)境影響評價制度，依排污許可證嚴格開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，實現(xiàn)“一證式”執(zhí)法監(jiān)管。5年多來，各級生態(tài)環(huán)境部門以此為目標(biāo)，推動三項制度各自不斷完善、相互逐步銜接，取得了明顯成效，但仍需解決存在的堵點和難點問題，提升三項制度的協(xié)同治理效能，助力構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。本文從制度設(shè)計、實際操作兩個層面分析了三項制度銜接中有關(guān)問題的成因，并提供了具有可操作性的解決路徑。
01
環(huán)境影響評價與排污許可制銜接進展
1.1頂層設(shè)計“雙向奔赴”
排污許可制在頂層設(shè)計時便考慮了與環(huán)境影響評價制度有機銜接�！杜盼墼S可管理辦法(試行)》多處明確了兩項制度的銜接要求。其中包括:“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批意見是排污許可證核發(fā)條件之一;環(huán)境影響評價文件和審批意見中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證;環(huán)境影響評價文件提出的主要污染物區(qū)域削減措施應(yīng)在排污許可證核發(fā)階段予以落實;排污許可排放量應(yīng)根據(jù)環(huán)境影響評價文件及其審批意見中的排放量取嚴確定;采用環(huán)境影響評價審批意見要求的污染治理技術(shù)可認為有能力達標(biāo)排放”等。在各行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中，也明確提出環(huán)評文件及審批意見中的無組織排放控制措施、自行監(jiān)測等內(nèi)容應(yīng)納入排污許可證。
排污許可制實施后，環(huán)境影響評價管理和技術(shù)體系變化時充分考慮了與排污許可技術(shù)要求的銜接一致�！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄(2021年版)》修訂時強化與《固定污染源排污許可分類管理名錄》銜接，主要依據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T4574—2017)劃分行業(yè)類別，在管理類別劃分方面盡量與許可名錄保持一致，并實現(xiàn)開展排污許可登記管理的不再進行環(huán)評登記。重點行業(yè)和污染類重大變動清單陸續(xù)出臺，保障排污許可證核發(fā)時有據(jù)可依。在修訂大氣和地表水環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則及制定各行業(yè)污染源源強核算技術(shù)指南時，與排污許可技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一口徑，均將污染物排放口類型區(qū)分為主要和一般。其中，環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則中的污染物排放核算等表格的形式和內(nèi)容調(diào)整為與排污許可技術(shù)規(guī)范一致;環(huán)評污染源源強核算技術(shù)指南與排污許可技術(shù)規(guī)范的現(xiàn)有工程污染物排放量核算方法均采用相同的實測法。2021年4月開始實施的《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書審批基礎(chǔ)信息表》，補充了約70%的排污許可證有效信息，便于排污單位和管理部門核對建設(shè)項目的變動情況，減少排污許可證申請與核發(fā)工作量。
1.2操作層面“突破創(chuàng)新”
為探索排污許可制和環(huán)境影響評價制度從審批發(fā)證到事中事后監(jiān)管全周期的銜接融合，上海市、合肥市和蘇州市等地方生態(tài)環(huán)境部門正在開展“兩證合一”行政審批試點，即在建設(shè)項目環(huán)評審批的同時核發(fā)排污許可證，實現(xiàn)兩項行政許可“一套材料、一口受理、同步審批、一次辦結(jié)”，以減輕企業(yè)負擔(dān)、提升生態(tài)環(huán)境行政審批效能。
02
排污許可制與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法銜接進展
2.1“依證執(zhí)法”目標(biāo)明確、依據(jù)逐步完善
2017年7月，原環(huán)境保護部印發(fā)《火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)法檢查工作方案》，指導(dǎo)各地開展排污許可證執(zhí)法檢查工作，督促企業(yè)嚴格落實“持證排污、按證排污”的主體責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，上海、江蘇、福建、山東、浙江、吉林等省(市)生態(tài)環(huán)境部門相繼印發(fā)了開展排污許可執(zhí)法檢查工作的相關(guān)文件。2019年11月，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，提出以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系將于2023年年底基本形成、2025年年底全面建立。
《排污許可管理辦法(試行)》于2018年1月10日發(fā)布實施，明確了無證排污、超標(biāo)排放、超總量排放、不按要求開展自行監(jiān)測及信息公開等違法行為的處罰依據(jù)。《排污許可管理條例》自2021年3月1日起實施，為處罰排污單位不按許可證規(guī)定控制無組織排放、在特殊時段停止或者限制排放污染物、提交執(zhí)行報告、建立環(huán)境臺賬等行為提供了依據(jù)。
2.2“依證執(zhí)法”在實踐中不斷探索
各級生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)環(huán)境專項和日常執(zhí)法中積極開展依排污許可證執(zhí)法。在專項執(zhí)法方面，2019年7—8月，生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局組織了藍天保衛(wèi)戰(zhàn)重點區(qū)域強化監(jiān)督定點幫扶排污許可證專項檢查，對京津冀及周邊、汾渭平原39個重點地市的24個應(yīng)發(fā)證行業(yè)約3.8萬家企業(yè)進行無證排污單位清查。2021年6月底至7月初，統(tǒng)籌強化監(jiān)督開展排污許可專項檢查，對江蘇、浙江、福建等10個省份22個地市的685家企業(yè)進行現(xiàn)場核查。在日常執(zhí)法方面，各級生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)將排污許可證相關(guān)檢查列為執(zhí)法內(nèi)容。根據(jù)對企業(yè)的實際調(diào)查結(jié)果，在收回的470份問卷中，450份問卷反映在上一次生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查中執(zhí)法人員查看了排污許可證，占比約95.7%。2021年，生態(tài)環(huán)境部大氣污染防治強化監(jiān)督幫扶工作也將排污許可證相關(guān)檢查作為內(nèi)容之一。2021年11月和2022年4月，生態(tài)環(huán)境部先后公布了兩批排污許可違法違規(guī)典型案例，警示排污單位強化“按證排污”意識。
地方生態(tài)環(huán)境部門在“依證執(zhí)法”信息化建設(shè)方面開展有益嘗試。2018年，河北、上海等地已試點將每個排放口的排污許可相關(guān)信息制作成二維碼標(biāo)識牌貼在排放口。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員現(xiàn)場直接掃描二維碼即可查看排污許可證副本，獲取排放口的許可濃度、許可排放量、監(jiān)測要求、在線監(jiān)測情況、歷史執(zhí)法記錄等信息，為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供了便利條件。
2.3全面排查排污許可證質(zhì)量
2017年3月13日，第一張全國統(tǒng)一編碼的排污許可證核發(fā)。至2020年9月30日，各級生態(tài)環(huán)境部門在3年半的時間內(nèi)將273.44萬家固定污染源納入排污許可管理范圍。核發(fā)約33.77萬張排污許可證(其中重點管理的約9.2萬張，簡化管理的約24.57萬張);對應(yīng)發(fā)證但暫不具備發(fā)證條件的約3.15萬家下達排污限期整改通知書;污染物排放量很小的236.52萬家填報了排污登記表，實現(xiàn)了固定污染源排污許可管理全覆蓋，取得了生態(tài)環(huán)境治理的歷史性突破。但較為繁重的發(fā)證任務(wù)也造成排污許可證質(zhì)量存在隱憂，為提升排污許可證質(zhì)量，推動“依證執(zhí)法”，生態(tài)環(huán)境部于2021年6月發(fā)布《固定污染源排污許可證質(zhì)量、執(zhí)行報告審核指導(dǎo)工作方案》，提出“雙百任務(wù)”目標(biāo)———3年內(nèi)排污許可證質(zhì)量審核率達100%，1年內(nèi)執(zhí)行報告審核率達100%。據(jù)此，各地生態(tài)環(huán)境部門在2021年共對14.4萬張排污許可證進行質(zhì)量核查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出整改要求。
過去幾年里，各級生態(tài)環(huán)境部門無論是在制度設(shè)計還是實踐操作層面都開展了大量卓有成效的工作，促進了環(huán)境影響評價、排污許可和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的相互銜接，但仍存在一些堵點和難點問題亟待破解。
03
環(huán)境影響評價與排污許可制銜接的主要堵點和難點
3.1環(huán)評要求尚未全部載入許可證
一方面，由于上位法未授權(quán)，環(huán)評文件及審批意見提出的環(huán)境風(fēng)險防范措施無法載入排污許可證;《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》修訂后，土壤(已有原則性要求)和噪聲污染防治納入排污許可證的具體內(nèi)容和路徑正在研究，環(huán)評文件及審批意見相關(guān)要求尚未明確納入排污許可證。另一方面，生態(tài)環(huán)境部門在審批環(huán)評文件時，為保障環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，有時會批復(fù)比建設(shè)項目法定適用排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴格的排放要求(包括更低的排放濃度及更多的污染因子)，但排污許可證需根據(jù)法定適用排放標(biāo)準(zhǔn)許可，嚴于法定適用排放標(biāo)準(zhǔn)要求的濃度限值、法定適用排放標(biāo)準(zhǔn)以外的污染因子不能作為排污許可要求。
3.2政策模糊導(dǎo)致操作尺度不一
環(huán)評與排污許可銜接相關(guān)政策的大方向和總體要求較為明確，但在某些具體操作細節(jié)方面尚不清晰，不同管理部門、企業(yè)和第三方對政策要求理解不同，掌握尺度不一。如《排污許可管理辦法(試行)》和《關(guān)于做好環(huán)評與排污許可制度銜接工作的通知》均提出，環(huán)評文件和審批意見中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，但主要內(nèi)容具體包括哪些并無明確界定，固體廢物污染防治要求是否屬于主要內(nèi)容在基層操作時存在爭議;再如，污染源源強核算技術(shù)指南明確改、擴建項目現(xiàn)有工程源強核算適用實測法，但未明確項目最終污染物排放總量(很可能成為改、擴建后排污單位許可排放量)核算時，現(xiàn)有工程排放量采用實際排放量還是許可排放量，在實際操作過程中，同一項目采用不同算法最終核定的排放總量差異很大。
3.3“兩證合一”實際效果有待檢驗
從制度設(shè)計角度看，“兩證合一”可實現(xiàn)環(huán)境影響評價與排污許可兩項行政許可歸一，企業(yè)由原來的“兩次跑”向“一次跑”轉(zhuǎn)變。但“兩證合一”實際是將排污許可證核發(fā)時間點從建成后、排污前提至建設(shè)前。根據(jù)以往經(jīng)驗，項目在建設(shè)期或多或少都會發(fā)生變化，因此“兩證合一”后，項目建成時的工程情況很可能與建設(shè)前核發(fā)的排污許可證不同，企業(yè)需要在建成后、排污前變更或重新申請排污許可證，并未實現(xiàn)真正的“一次跑”。這種情形在試點地區(qū)已有案例，因此“兩證合一”的實施效果仍需在試點地區(qū)進一步檢驗。
04
排污許可制與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法銜接的主要堵點和難點
4.1排污許可證質(zhì)量仍難全面支撐“依證執(zhí)法”
排污許可證質(zhì)量仍需提升。一方面，排污許可證后管理的“雙百任務(wù)”僅實施一年，雖然完成了一定數(shù)量的重點行業(yè)排污許可證質(zhì)量排查工作，但仍有大量排污許可證待今明兩年排查;另一方面，目前排污許可證質(zhì)量排查主要依靠非現(xiàn)場工作，難以判斷排污許可證載明的內(nèi)容與企業(yè)實際情況是否相符，且許可證問題整改需一定周期，第一批排查的排污許可證尚未整改到位，其部分內(nèi)容暫時還不足以作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的可靠依據(jù)。
排污許可證形式不直觀。排污許可證副本記載了排污單位的基本信息、原輔材料及燃料、主要生產(chǎn)設(shè)施、污染防治設(shè)施、排放口、許可濃度和排放量、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告和臺賬記錄等大量信息，但在表現(xiàn)形式上不夠人性化，存在污染物排放相關(guān)信息分散在不同表格、不同表格信息重復(fù)及空白表格等問題，可讀性較差，影響現(xiàn)場執(zhí)法效率。
4.2基層執(zhí)法能力和手段尚難保障“依證執(zhí)法”
一方面，目前全國環(huán)境執(zhí)法隊伍人數(shù)僅約8萬人，呈現(xiàn)倒“金字塔”分布，越到基層人數(shù)越少，且基層執(zhí)法人員年齡偏大，有的區(qū)、縣執(zhí)法隊伍平均年齡接近或超過50歲，基層執(zhí)法人員力量存在短板。而排污許可證內(nèi)容豐富且精細，“依證執(zhí)法”給執(zhí)法人員增加了大量新的執(zhí)法內(nèi)容，專業(yè)技術(shù)水平有限的基層執(zhí)法人員大多不具備許可事項合規(guī)判定的能力。另一方面，目前全國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員使用的移動執(zhí)法系統(tǒng)及行政處罰案件管理系統(tǒng)與全國排污許可證管理信息平臺未實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查前難以掌握企業(yè)排污許可信息，檢查后則需要多頭、重復(fù)填報執(zhí)法和處罰信息，增加了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的行政成本和執(zhí)法人員的工作量，降低了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效率。
05
環(huán)境影響評價、排污許可制及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法銜接展望及建議
5.1逐步實現(xiàn)環(huán)評的污染防治要求全部載入許可證
目前，重點行業(yè)土壤污染防治要求納入排污許可證擬通過行業(yè)技術(shù)規(guī)范的制修訂實現(xiàn)，噪聲污染防治要求納入排污許可證擬通過制定行業(yè)噪聲排污許可技術(shù)規(guī)范通則實現(xiàn)。在后續(xù)制修訂的技術(shù)規(guī)范中，均需考慮將環(huán)評文件及審批意見中相關(guān)內(nèi)容和要求納入排污許可證。同時，還需開展環(huán)境風(fēng)險防控要求納入排污許可證的必要性及可行性論證研究，盡早實現(xiàn)環(huán)境影響評價提出的所有污染防治設(shè)施和措施通過排污許可證落實落地，維護環(huán)境影響評價的有效性，保障“一證式”監(jiān)管的全面性。
鑒于排污許可證中濃度限值應(yīng)按法定排放標(biāo)準(zhǔn)許可的原則，建議將建設(shè)項目環(huán)評文件及審批意見中提出的更嚴格的排放濃度限值及排放標(biāo)準(zhǔn)以外的污染因子作為承諾事項，對應(yīng)載入排污許可證副本的承諾限值，承諾履行情況作為企業(yè)環(huán)保信用評價依據(jù)，通過市場手段倒逼企業(yè)強化環(huán)境管理，落實環(huán)評提出的更嚴格的排放濃度和排放因子的管控要求。
5.2出臺相關(guān)政策解讀，進一步提高可操作性
基層生態(tài)環(huán)境部門對環(huán)境影響評價與排污許可銜接相關(guān)政策或標(biāo)準(zhǔn)細節(jié)理解不到位、有偏差，執(zhí)行過程中難免走樣，可通過調(diào)查問卷、廣泛調(diào)研等方式，結(jié)合部長信箱問題，全面了解基層生態(tài)環(huán)境部門在銜接政策和標(biāo)準(zhǔn)方面理解和認識上存在的問題，適時分批次發(fā)布答疑口徑，保障不同地區(qū)、不同人員在實際執(zhí)行過程中尺度一致。
5.3深入做好“兩證合一”實施效果評估
開展“兩證合一”的地方生態(tài)環(huán)境部門需跟蹤評估政策實施情況，及時總結(jié)取得的成效和存在的問題，并針對問題調(diào)整試點政策，避免“兩證合一”形式化。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)單位也需及時了解各試點地區(qū)的工作進展情況，重點關(guān)注“兩證合一”在不同地區(qū)、不同行業(yè)實施效果的差異，探索分類管理的可行性，研判試點經(jīng)驗可推廣性，提供可靠的政策建議。
5.4利益相關(guān)者共同治理，全面提高排污許可證質(zhì)量
排污許可是由政府、企業(yè)、公眾、第三方機構(gòu)等利益相關(guān)方共同參與的契約性行為，利益相關(guān)者的有效參與是排污許可治理結(jié)構(gòu)的核心問題�，F(xiàn)階段，在排污許可證質(zhì)量方面，政府(生態(tài)環(huán)境部門)和企業(yè)是核心利益相關(guān)者，對排污許可證質(zhì)量有著決定性影響。生態(tài)環(huán)境部于2022年6月發(fā)布的《排污許可提質(zhì)增效工作方案(2022—2024年)》明確了各級生態(tài)環(huán)境部門在排污許可證質(zhì)量提升方面的任務(wù)及保障措施，規(guī)定了現(xiàn)場質(zhì)量核查的具體要求。地方生態(tài)環(huán)境部門需厘清排污許可證核發(fā)與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)邊界，合理分工，建立健全互動合作機制，共同做好排污許可提質(zhì)增效工作。各級生態(tài)環(huán)境部門還需通過信用聯(lián)合懲戒等措施規(guī)制排污單位排污許可證載明的內(nèi)容與企業(yè)實際情況不符等行為，壓實企業(yè)保障排污許可證質(zhì)量的主體責(zé)任，并研究將排污許可證質(zhì)量情況作為各地編制生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單、重污染天氣重點行業(yè)績效分級的依據(jù)，正向激勵企業(yè)提高排污許可證質(zhì)量。
在排污許可證格式方面，生態(tài)環(huán)境部正在開展排污許可證副本優(yōu)化工作，主要原則為濃縮許可證精華、聚焦突出問題，優(yōu)化后的排污許可證副本將直觀易讀，有利于“依證執(zhí)法”的全面實施。
5.5強化基層執(zhí)法保障，切實提升“依證執(zhí)法”能力
生態(tài)環(huán)境部正在制定的《排污單位污染物排放口二維碼標(biāo)識技術(shù)規(guī)范》即將發(fā)布，該規(guī)范發(fā)布后將促進排污單位排放口二維碼標(biāo)識在全國范圍內(nèi)推廣，使“依證執(zhí)法”更加便捷。
建議通過出臺技術(shù)性指導(dǎo)文件(如行業(yè)排污許可證執(zhí)法手冊、執(zhí)法清單等)、加強基層對執(zhí)法人員的培訓(xùn)等工作，逐步提升基層執(zhí)法人員“依證執(zhí)法”的能力，并采取有效措施提高基層執(zhí)法人員“依證執(zhí)法”的主動性和積極性。同時，盡快實現(xiàn)移動執(zhí)法系統(tǒng)與排污許可管理信息平臺的無縫對接，優(yōu)化移動執(zhí)法系統(tǒng)的無證排污和按證排污應(yīng)用模塊，不斷提升“依證執(zhí)法”的信息化和智能化水平。
06
結(jié)語
環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度均經(jīng)過近40年的實踐，改革后的排污許可制雖然僅實施6年，但進展之快前所未有，三項制度在固定污染源治理領(lǐng)域均已打下深刻烙印。目前三項制度本身和相互銜接的改革已到深水區(qū)，在進一步的推進過程中，制度慣性阻力將愈加明顯。在下一步改革過程中，需堅持漸進式原則，小步快走，平穩(wěn)實現(xiàn)三項制度有機銜接的目標(biāo)。
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