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資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（以下簡稱雙評價）是國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)測的基礎性工作。雙評價旨在刻畫區(qū)域資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底條件，甄別國土空間開發(fā)面臨的主要資源環(huán)境風險類型，辨識資源環(huán)境風險在空間上的分異，追尋引發(fā)資源環(huán)境風險的原因，提供多情景的國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化方案，從而有效支撐三條控制線劃定、規(guī)劃目標指標確定、主體功能分區(qū)優(yōu)化等規(guī)劃決策。此外，在服務國土空間規(guī)劃編制的同時，也為資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警工作奠定了基礎。
第一部分：雙評價的背景與技術方法
長期以來，我國一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達上限，生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題突出。對國土空間的過度開發(fā)和無序開發(fā)，導致人口經(jīng)濟與資源環(huán)境的空間失衡，是產生資源過度消耗、生態(tài)退化和環(huán)境污染問題的根本原因。因此，開展雙評價工作對于推動生態(tài)文明建設意義重大。
從國內外研究進展看，資源環(huán)境承載能力理論方法由最初對某一單因素的評價發(fā)展為多因素的綜合評價，由對人口的承載能力評價，發(fā)展為對人口和經(jīng)濟強度的綜合承載能力評價。目前承載力評價研究還存在一定局限性，具體表現(xiàn)在：理論仍不成熟，概念尚不統(tǒng)一，各種評價技術方法均存在一定的局限性，且多停留在學術研究層面，在應用于國家決策方面存在明顯不足。
自然資源部印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南（試行）》對在國土空間規(guī)劃中開展雙評價工作提出了明確要求：綜合考慮水資源、土地資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災害等要素，優(yōu)先開展生態(tài)重要性和脆弱性評價；在扣除生態(tài)安全底線等基礎上，識別農業(yè)生產（種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）和城鎮(zhèn)建設的適宜性區(qū)域，本著水土匹配原則，依據(jù)水資源約束程度測算承載規(guī)模；將適宜性評價結果對比國土空間利用現(xiàn)狀，識別問題和風險，提出未來耕地和城鎮(zhèn)建設潛力規(guī)模和空間布局優(yōu)化方向，并針對氣候變化、技術進步、重大戰(zhàn)略或工程、生產生活方式轉變等開展多情景分析。
第二部分：開展雙評價需要把握的六個要點
雙評價工作在實踐中也存在一些不足，如一些地方的評價結論與規(guī)劃對策相互脫節(jié)，空泛籠統(tǒng)，缺乏針對性。開展雙評價工作需要把握六個要點。
一是因地制宜，抓住影響區(qū)域國土開發(fā)的“短板”要素。瞄準評價區(qū)域的“短板”因素，即對區(qū)域國土開發(fā)形成最大制約的資源環(huán)境因素，是承載能力評價的關鍵所在。
二是尊重規(guī)律，強調承載力的動態(tài)性和相對性。資源環(huán)境承載能力是考慮有限的水土資源稟賦、生態(tài)健康水平和環(huán)境容量下，以及人類可接受的消費水平和宜居水平下的相對數(shù)量，會因經(jīng)濟投入、科技進步、政策因素、關鍵資源流通而發(fā)生變化，要充分考慮評價系統(tǒng)的開放性和不確定性。
三是提示風險，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。通過評價管控國土空間開發(fā)強度，引導國土開發(fā)合理布局，促進土地利用方式轉變，倒逼發(fā)展方式、生活方式和資源利用方式的綠色轉型。
四是統(tǒng)分結合，注重單要素評價的針對性、精準性、客觀性。注重水資源、土地資源、生態(tài)健康、環(huán)境質量、自然災害等單要素評價結論，避免綜合評價“淹沒”重要單要素評價信息。
五是實事求是，避免陷入雙評價“萬能論” 或“無用論”誤區(qū)。提升數(shù)據(jù)的完整性和可靠性，強化評價的邏輯性，確保評價結果符合常識。
六是回歸初心，為國土空間規(guī)劃決策提供基礎支撐。雙評價要避免為評價而評價，其根本目的是在資源環(huán)境問題和分析開發(fā)現(xiàn)狀基礎上，為尋求最可持續(xù)的國土空間利用方式，確定科學合理的規(guī)模和布局，制定差別化的國土空間開發(fā)保護制度建設提供決策支撐。
第三部分：雙評價支撐規(guī)劃決策的六方面應用
雙評價如同搭積木，通過邏輯組合模擬不同情景，服務不同需求，但萬變不離其宗，核心是服務規(guī)劃決策。
一是識別不同區(qū)域影響國土開發(fā)的資源環(huán)境短板要素，制定差異化的開發(fā)保護對策。在《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》的編制研究中，以承載力評價結果為基礎，綜合考慮不同地區(qū)的生態(tài)功能、開發(fā)程度和保護方式，突出環(huán)境質量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源5大資源環(huán)境主題，區(qū)分保護、維護、修復3個級別，形成陸域國土16類保護地區(qū)，提出構建了“五類三級”國土全域保護格局。
二是識別生態(tài)保護重要區(qū)域，劃定生態(tài)紅線，優(yōu)化生態(tài)安全格局。開展生態(tài)功能重要性和脆弱性評估，為劃定、評估、審查生態(tài)保護紅線奠定基礎，為形成和優(yōu)化生態(tài)安全格局提供依據(jù)。
三是緊扣糧食安全主題，明確耕地“保、退、補、治”規(guī)模，優(yōu)化耕地保護格局。通過農業(yè)適宜性評價和承載規(guī)模測算，回答需要重點保護的優(yōu)質耕地在哪里、耕地后備資源潛力有多少、生態(tài)退耕如何安排、耕地綜合整治怎樣布局等問題，進而為優(yōu)化耕地保護格局提供依據(jù)。
四是突出底線約束，預判發(fā)展?jié)摿�，提出城�?zhèn)建設的合理規(guī)模與布局。在扣除安全底線基礎上，綜合考慮水土資源限制、交通區(qū)位條件、人口經(jīng)濟發(fā)展趨勢、集約利用狀況、未來城市空間形態(tài)等因素，為確定城鎮(zhèn)建設規(guī)模、劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提供依據(jù)。
五是圍繞主導功能定位，完善配套政策，支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局優(yōu)化調整。基于雙評價成果，科學優(yōu)化主體功能分區(qū)，為制定差異化政策，分類精準施策奠定基礎。
六是研判趨勢，提示風險，為開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警奠定基礎。中央提出，要建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實時高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制。在雙評價基礎上，進一步判斷區(qū)域資源環(huán)境承載狀況，進而為確定資源環(huán)境承載能力預警級別奠定基礎。
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